La ley de amnistía: ¿unión vía reconciliación?

Tras el rechazo en el Senado, el Congreso de los Diputados ha aprobado por mayoría absoluta la ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Catalunya. En virtud de esta ley, se amnistían las actuaciones que puedan incurrir en responsabilidad penal, administrativa o contable llevadas a cabo en el contexto de los referendos celebrados en Catalunya el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, incluyendo su preparación y sus consecuencias. En esencia, actos vinculados al 'procés', como los de promoción y logro de la independencia, así como los de resistencia y desorden público relacionados con este proceso.

Como es habitual en derecho comparado, el ordenamiento jurídico español distingue entre indultos y amnistías. Los indultos son actos no legislativos emitidos por el Gobierno que afectan a personas concretas, mientras que las amnistías son normas con rango de ley aprobadas por el parlamento que pueden aplicarse a todas las personas. La Constitución Española guarda silencio sobre las amnistías, pero prohíbe los "indultos generales". 

¿Debería extenderse esta prohibición a las amnistías? Aunque su función principal sea limitar el poder ejecutivo, esta prohibición también insta a que las leyes de amnistía se expresen de forma general, abstracta e impersonal para cumplir con la separación de poderes y el imperio del derecho, que exigen respeto a los tribunales independientes e imparciales y, en principio, encomendarles la aplicación de la ley de amnistía a los casos individuales. Sin embargo, según la ley británica de 2023 relativa a los disturbios de Irlanda del Norte, una Comisión Independiente para la Reconciliación y la Recuperación de la Información se encarga de determinar la aplicación de la amnistía a los casos concretos.

Las modificaciones o derogaciones ordinarias de leyes penales tienen una aplicación general y futura. Por el contrario, las amnistías solo se aplican retrospectivamente y a personas en determinadas circunstancias en contextos extraordinarios. Puesto que las leyes de amnistía eximen de persecución y castigo, el principio de igualdad obliga a que la distinción esté debidamente justificada. Este principio, así como el de imperio del derecho, exige tratar los casos similares de forma similar. Sin embargo, circunstancias excepcionales pueden justificar respuestas excepcionales.

Dos preguntas encadenadas me parecen esenciales para evaluar la conformidad de una amnistía al ordenamiento jurídico:

1. ¿Persigue la ley de amnistía propósitos legítimos teniendo en cuenta tanto los hechos y circunstancias relevantes como las reglas y principios jurídicos aplicables? La podemos llamar la cuestión de los fines razonables.

2. ¿Es esta ley coherente, adecuada y proporcional teniendo en cuenta tanto los propósitos legítimos de la amnistía como las normas jurídicas aplicables? La podemos llamar la cuestión de los medios aceptables.

Respecto a los típicos propósitos legítimos de las leyes de amnistía, los podemos clasificar en fines de carácter más bien deontológico (como la rectificación de iniquidades y la indemnización de las víctimas de un duro conflicto) y fines de carácter más bien utilitario (como la facilitación de los procesos de autodeterminación y democratización, así como la promoción de la reconciliación).

La reconciliación entre Catalunya y España parece ser el objetivo perseguido por la Agenda del Reencuentro, un plan del Gobierno español para “sentar las bases de un proyecto de unidad, un proyecto para recobrar afectos y de compartir un futuro común que solo puede basarse en el diálogo y en la confianza mutua”. Dicha Agenda también incluye el objetivo de “evitar la judicialización de la política”.

Como parte de esta agenda, la amnistía y su voluntad de reconciliación y diálogo entre España y Catalunya no parecen ser producto de principios loables ni de un claro mandato electoral, sino de la necesidad del presidente Sánchez y su gobierno de coalición de conseguir el apoyo parlamentario de los grupos independentistas catalanes para permanecer en el poder. No obstante, aún puede existir un propósito legítimo desde una perspectiva jurídica.

Reconciliar el pluralismo político y nacional fue uno de los objetivos clave de la Constitución de 1978, y se procuró mediante un diálogo que culminó en un amplio consenso. La Ley de amnistía de 1977, el precedente más importante de la ley que nos ocupa, fue aprobada por una mayoría parlamentaria incluso más amplia que la Constitución, mientras esta última estaba siendo redactada por sus siete ponentes. Sin embargo, una vez establecida la democracia liberal, difícilmente podemos esperar un grado tan alto de consenso democrático.

La clemencia de las fuerzas que gobiernan España no cuestiona la unidad del Estado ni la soberanía del pueblo español. Esta misericordia y magnanimidad pueden fortalecer en vez de debilitar la unidad y soberanía española, como indican las recientes elecciones catalanas de 12 de mayo. 

Pactar la amnistía ha comportado, además, un gran gasto o desgaste de capital político, tanto para las fuerzas independentistas catalanas como para las progresistas españolas. De momento, parece que el partido socialista gana la partida, pero un precio a pagar para la reconciliación en Catalunya podría ser más desunión, tensión y polarización política en el resto de España.

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